如何正确定性“小金库”

基本案情
    2011年8月，某市纪委在一次财经纪律检查中查实：该市A镇财政所将镇政府2010年出租公有门面房收入48万元，记入镇预算内经费账的“应付款”科目中，并等额列支镇政府2010年公务消费48万元。该市B镇财政所，将镇土管部门收取的农民违规建房清理费116万元，未列入财政所账内核算，由镇长指示财政所单独设账核算，用于发放镇政府干部加班补贴。截止到案发，已经发放100万元，结余16万元，未发现该资金被贪污、挪用、私分等情况。
    评析意见
    笔者认为A、B镇财政所的行为均不可定性为“小金库”。
    “在往来科目中列收列支”等类似性质的问题能否定性为“小金库”？中央纪委、监察部、财政部、审计署四部门印发的《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》将“小金库”原则规定为：“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。”据此，只要是在国家规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度进行处理、处罚。也就是说，认定是否属于“小金库”，关键要看是否违反规定，资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。从现实情况看，许多财政违规行为，其性质类似于“小金库”。如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等。但只要在国家规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”。因此， A镇财政所的行为不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律、法规、制度定性处理、处罚。
    那B镇财政所的上述行为显然不在国家规定的账簿内登记、核算，为什么不能认定为“小金库”呢？这就要看行为是违反党政纪律还是违反法律规定，根据有关行为应承担的不同责任，把“小金库”和“私存私放财政资金或者其他公款”区别开来。如果行为人行为符合《财政违法行为处罚处分条例》，有应列入而未列入法定账簿的资金及其形成的资产行为，尚未构成犯罪的，应当依据《财政违法行为处罚处分条例》第十七条，定性为“私存私放财政资金或者其他公款”，而不应定性为“小金库”。
    “私存私放财政资金或者其他公款”违法行为有三个构成要件：第一，该行为破坏了国家财务管理秩序，行为具有违法性；第二，私存私放的是财政资金或其他公款，侵犯对象具有特定性；第三，私存私放是在违反财务管理规定前提下的私存私放，危害公共利益，行为具有私自性。正确判断是否是私存私放，标准就是看财政资金或其他公款是否在单位依法设置的会计账簿中加以反映。只要没有把财政资金或其他公款纳入单位依法设置的会计账簿，即使该单位所有人员都知道此事，该行为也属私存私放，应根据《财政违法行为处罚处分条例》第十七条的规定，由财政部门责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位和直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构给予处分。
    笔者认为，B镇财政所的行为虽尚未构成犯罪，但严重违反了法律规定，有应列入而未列入法定账簿的资金及其形成的资产行为，应定性为“私存私放财政资金或者其他公款”,并依法追究有关责任人法律责任，而不可定性为“小金库”，仅追究党政纪律责任。
    综上所述，对于违反规定、将应列入而未列入法定账簿的资金及其形成的资产的行为，纪检监察机关在查处时，应当准确认定有关行为性质及其应承担的不同责任。凡是行为人违反党政纪律规定，有应列入而未列入法定账簿的资金及其形成的资产行为的，如果情节轻微，后果不严重，或者能认真及时纠正的，应当定性为“小金库”。对设立“小金库”和使用“小金库”款项负有领导责任和直接责任的人员，依照中央纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》和监察部《设立“小金库” 和使用“小金库” 款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》追究党政纪律责任。